专题 | 王鹏：高校校院规划目标耦合的治理机制与挑战——基于WN大学事业发展五年规划的案例分析

摘要

目标治理是高校协调学校层面的统一性与学院层面的多元性之矛盾的有效治理方式。我国高校校院规划目标治理机制的核心在于学校与学院的规划目标耦合。对案例大学事业发展五年规划的分析表明，我国高校校院规划目标总体上趋于耦合而非碎片化，耦合的主要途径是政治引导和行政压力的双重作用机制。我国高校治理模式正在从校级独大的单中心治理迈向校院复杂互动的多中心治理。学校对学院的控制和引导方式日趋多样化，其中的关键在于，面对作为多中心利益体的学院时，学校如何将自身目标有效贯彻于学院治理目标之中。

关键词

高校五年规划；院校关系；目标耦合；治理机制

基金项目

全国教育科学“十四五”规划2021年度教育部重点课题“高校战略规划实施模式及绩效评估研究”（DIA210361）

作者简介

王鹏，1978年生，男，教育学博士，副研究员，华中农业大学科学技术发展研究院人文社会科学处副处长，主要从事大学战略规划、高校科教管理研究

引用本文

王鹏.高校校院规划目标耦合的治理机制与挑战——基于WN大学事业发展五年规划的案例分析[J].复旦教育论坛,2023,21(04):29-35.

一、引言

我国高校治理始终面临着纵向的（不同层级之间）同构性与横向的（不同学院之间）多元性之间的矛盾。“职责同构”是校院关系的重要结构特征之一，即除财权和人事权以外，从学校到学院在职能、职责和机构设置上基本统一。不同高校的身份地位、历史基础、学科特色、办学资源乃至区位优势都各不相同，同一所高校内部各学院的发展情况也千差万别。高校作为具有二元权力结构的组织，其政策执行必须在学校层面的集权和学院层面的放权之间取得平衡。高校内部管理体制的核心在于对集权与分权的有效选择。校院关系不同于中央政府与地方政府的关系，也不同于母公司与子公司的关系。学院不是具有自主决策权的办学实体，而是只有“执行权”的单位，这一点鲜明地表现在财权和人事权的配置上。

目标治理是高校协调学校层面的统一性与学院层面的多元性之矛盾的有效治理方式。高校普遍开展的事业发展五年规划就是目标治理的一种典型形式。五年规划的本质是由学校提供“规划”这一公共产品，而要提供什么样的“规划”，需要依赖“整体知识”[1]。规划的制定与实施过程也就是整体知识的生产与使用过程。通过有意识地运用整体知识，制定学校规划，引导资源配置，以推动目标实现的公共事务治理方式就是校院目标治理。

校院关系可以视为委托代理关系，学校是委托人，学院是代理人。在信息不对称条件下，怎样使拥有信息优势的一方（学院）按照规划契约的另一方（学校）的意愿行动，并使双方都能达成效用最大化，这是确保规划有效实施必须解决的一个问题。解决这一问题需要考察两个方面：一是在规划实施过程中学校与学院目标函数的一致性，二是学校与学院的博弈过程。我国高校内部管理体制改革的进程表明，总体上高校治理模式由校级独大的单中心治理向校院互动的多中心治理演进，并且学校对学院的控制和引导方式日趋多样化，而学校在面对学院多中心利益体时，如何将自身目标有效融入学院治理目标仍是关键。因此，从学校与各学院五年规划的比较中可以考察校院目标耦合的治理情况。

二、文献综述

从当前高校实际运作情况来看，校院双方责权利的划分仍存在诸多问题和不足，如，校院权责不对等、学院设置不规范、学院层面管理体制不完善、考核激励机制不健全[2]、学术共同体碎片化[3]等。中国大学应该将学院二级管理纳入大学治理的范畴，形成校院二级权力均衡、紧密互动的治理结构。其实践逻辑应为：学校层面注重整体治理结构的设计，尤其是通过制度建设、机构调整等措施，明确划分权力结构，实现大学治理的宏观规划和管理；学院层面则通过学校对其在教学科研、学术决策、资源分配等方面的赋权，真正从权力结构、组织结构上保证学院“学术共同体”“教学共同体”的主体性地位[4]。学校通过构建起以目标管理和绩效考核为主、主要进行宏观调控的管理系统，对学院的工作进行宏观管理、领导协调和监督检查。学院作为学校内部的办学实体，在学校宏观管理领导下，围绕学校战略目标开展具体工作[5]。“十四五”时期，高校战略规划制定实现了旧范式（文秘范式）向新范式（专业范式）的转移，大学战略规划编制模式通过规划体系下的权力再配置完成了治理行为的转变[6]。然而，以学校总体规划为核心确立的目标分解、检查、考核、激励体系，使得学院只能被动完成学校下发的各类考核指标任务，学院规划在院系治理中难以发挥实质性作用而处于悬浮状态。对此，需要增强学院规划的实体地位，实现校院规划的层级嵌套与目标对接，从而促进学校层次的“规划上移”和院系层次的“规划下移”，最终“建立起学校宏观调控、学院自主办学的高效运行机制”[7]。

综上，现有文献为识别我国高校战略规划中校院目标耦合的治理问题和解决其困境提供了重要的研究基础，一些研究结论具有十分重要的实践意义和理论价值，但也尚存可以拓展的研究空间。在我国高校治理模式从学校独大的单中心治理向校院复杂互动的多中心治理转变之时，学院实际上已经成为“具有特殊利益结构和效用偏好的行为主体”，能够按照自己的意志实现其发展目标，具备了与学校“讨价还价”的能力，那么，在五年规划中，校院规划目标是通过什么机制趋于耦合而非碎片化的？学校是如何将自身规划目标有效贯彻于学院规划目标之中的？战略规划研究的主要目的并不是要总结和构想出一套只能在真空状态下完美执行的操作技术，而是在对实践问题加以深入了解和把握的基础上建构出具有解释意义的理论框架。如何从现象到原理去把握高校战略规划中校院目标耦合的治理机制，是我国高校战略规划研究亟待突破的方法论难题。

三、校院规划目标耦合治理的案例分析

WN大学是一所具有鲜明特色的“双一流”建设高校。截至目前，该校共进行了“九五”“十五”“十一五”“十二五”“十三五”“十四五”等6轮事业发展五年规划的编制。本研究采用质性与定量相结合的混合路径，相关数据来源于WN大学“十一五”“十二五”“十三五”“十四五”学校及学院事业发展五年规划。

（一）校院规划目标耦合的治理情况

进入21世纪以来，随着高等教育管理体制改革的深入，特别是大学自主权的逐渐扩大，五年规划逐渐成为高校主动谋划自身发展的有效手段，也成为优化高校治理的有效途径。高校五年规划的制定和实施是其自身治理能力不断提高的过程，也是其促进校院两级博弈平衡、实现校院规划目标耦合的过程。而规划目标耦合的重点就在于提高学院规划目标与学校规划目标的一致性。所谓校院规划目标的一致性，就是以统一的规划目标使学校与学院的各种规划行动导向一致，从而确保高校规划的有序性和有效性。具体而言，校院规划目标的一致性体现在学院的规划指标是否完整地反映了学校的规划目标。

“十一五”以来，WN大学的“五年计划”变更为“五年规划”，其学院目标函数和学校目标函数从严格的一一对应转变为总体上相互匹配。如表1所示，学院与学校一致指标的比例在“十一五”规划中达到70.2%，在“十二五”规划中升至70.4%，在“十三五”规划中降至59.5%，在“十四五”规划中又升至62.8%。对于常规性指标而言，学院与学校一致的指标比例始终较高；对于战略性指标而言，学院与学校一致的指标比例则始终偏低。

从指标种类和结构上看，就学院规划中不同指标数的平均值相对学校规划中对应指标数的占比、学院规划中不同指标数的平均值相对学校规划中各类指标总数的占比而言，占比较高的指标均为常规性指标，战略性指标的占比则始终偏低。如表2、表3所示，从“十一五”规划到“十四五”规划，人才培养、学科建设这两类常规性指标的占比总体上呈下降趋势，且降幅较大；师资队伍、科技创新、社会服务、国际合作这四类常规性指标的占比总体上呈上升趋势，且升幅较大；条件建设这类常规性指标的占比基本维持不变；制度变革、资源配置这两类战略性指标的占比总体上呈上升趋势，且有一定升幅。总的来看，学院层面逐渐认识到战略性指标的重要性，在学校规划指导下，自主促进学院规划的指标种类和结构趋向合理。

学院是学校具体的办学单元，学校规划目标的实现很大程度上依靠学院规划目标的实现。因此，在高校五年规划的实践中，校院规划是“上下一体”的，也就是说，学校规划指标中的绝大多数都要分解给学院来具体完成。如表4所示，从“十一五”规划到“十三五”规划，校院一致指标中，完成或超额完成指标占比随时间推移呈上升趋势，这表明各学院积极完成学校下达的各类目标任务。当然，也应看到，从“十一五”规划到“十二五”规划，待调整指标占比明显上升，这也从侧面表明学院一方面在努力完成学校下达的任务目标，另一方面也在强化自身与学校“讨价还价”的能力，根据实际情况让学校下达的任务目标更加切合学院实际。

表5呈现了校院一致指标的分类型完成情况。从“十一五”规划到“十三五”规划，人才培养、学科建设、科技创新、师资队伍这四类校院一致指标的完成率平均值均呈下降趋势。当然，这个平均值只是反映指标完成的程度在下降，即只要“达标”即可，不一定都要“超额”。从未完成指标占比来看，人才培养类、师资队伍类校院一致指标呈上升趋势，表明在此期间，受学校发展内外因素的影响，完成这两类指标的难度在增大；学科建设类、科技创新类校院一致指标呈下降趋势，表明在此期间，这两类指标始终是学校和学院高度关注并倾力完成的指标。与此同时，社会服务、国际合作、条件建设这三类校院一致指标越来越受到重视，其完成率平均值呈上升趋势，未完成指标占比呈下降趋势。

（二）校院规划目标耦合的治理机制

对学院来说，校院规划目标耦合的治理机制是保证学校所确立的规划目标能够实现的一系列机制的集成，主要包括政治引导机制和行政压力机制，如图1所示。

1.校院规划目标耦合的政治引导机制

政治引导[8]是学校和学院协调自身发展目标的重要政治措施，其作用是通过反复的沟通和协调，促使学校和学院就重大发展目标达成基本一致。政治引导主要体现在高校五年规划的目标制定过程之中，其引导途径包括理念启发、利益调控、政策影响、典型示范等。在WN大学五年规划编制过程中，强调自上而下与自下而上的互动，给予各学院、各职能部门充分参与学校五年规划编制的权力，在一定程度上体现出学校内部分散化治理的特点。从“十一五”开始，“计划”变为“规划”，学校取消了直接面向学院的指令性指标，但学校制定的各类指标特别是数量指标仍需落实到学院。尽管如此，学院承接的数量指标已不再是刚性的控制指标，而是具有弹性的引导指标。指标的完成情况在很大程度上决定着学校对学院的资源调配。总的来看，中国高校的五年规划制定模式呈现“分层决策、平行编制、纵向引导”的特点，即学校、学院分别按照前期研究与整体谋划、文本起草与统筹衔接、征求意见与审议备案、咨询论证与审定发布等4个步骤来制定规划。按照学校发展规划部门的统一部署，学校、学院同步启动规划制定工作；学校发展规划部门通过传达规划制定要求对学院加以引导，学院根据自身情况进行前期研究，并形成学院五年规划的总体思路。在学校五年规划制定过程中，学校会将规划中的核心指标分解落实到学院层面，学院需要尽可能地修正自身核心指标来响应学校的任务分解，并按照学校规划的总体思路、主要任务来相应地调整自身规划的内容。虽然学校和学院制定规划的时间大体相同，但是二者在制定过程中会有多轮互动，以确保学校规划对学院规划的影响力。这就是政治引导机制，该机制在规划编制的不同阶段发挥不同的作用。

（1）规划制定前期学校和学院之间的信息交换

在中国高校的治理体系中，学院发展的最优目标函数就是既能体现学院实际需求，又能体现学校总体要求。学院为了自身发展也需要深入领会学校精神，并顺应和体现学校的总体要求，以获得学校的系统支持。

（2）学院五年规划需要和学校五年规划相衔接

学院五年规划要上报学校发展规划部门进行审核。通过指标衔接，学校对学院不符合学校精神的做法进行纠正。以科技创新类指标为例，不少学院的五年规划仍然将在“影响因子大于几”的期刊上发表论文的篇数作为规划指标，全然不顾学校已经强调将“标志性科研成果”作为重要考量标准；再以人才培养类指标为例，不少学院的五年规划仍然将学生规模、教学条件等数量型指标作为主要规划指标，而忽略了直接体现学生培养质量的内涵型指标，这与学校提出的内涵式发展精神有所违背。学校发展规划部门通过对学院规划的审核，要求学院对不符合学校总体规划精神的指标和内容加以整改，以确保校院五年规划的上下衔接。从五年规划执行完毕后的结果评估来看，从“十一五”规划到“十三五”规划，各学院规划中与学校规划相一致的指标，其完成情况总体上优于学院自选指标。这在一定程度上说明政治引导不仅有保障学校和学院目标一致的作用，也在很大程度上提高了规划目标的完成率。

2.校院规划目标耦合的行政压力机制

当学院与学校的发展目标显著不同时，学校将采用行政压力这一机制。行政压力的作用方式主要是通过绩效考核，促使学院按照学校的意愿完成重大发展目标。在五年规划中，学校对学院的行政压力集中体现在约束性指标方面。事实上，在中国高校的运行实践中，对于约束性指标经常采用“逐层分解、逐层监督、逐层考核”的目标管理体制，从而将宏大的学校目标分解为学院、部门，乃至人员个体能够直接感知的具体目标，即俗语所说的“千斤重担人人挑，人人身上有指标”，如此才能从上到下形成落实学校目标的集体行动。同时，学校又对目标落实情况进行跟踪评估、督促检查，对目标完成绩效进行考核，奖励先进、处罚落后，从而不断促进规划目标的实现。在这一过程中，行政压力通过科层制的层级控制体系层层下传。总的来看，这种行政压力机制的推行主要依赖目标分解、目标监测与评估、目标绩效考核这三个步骤。

（1）目标分解

五年规划目标制定后要进行分解、细化。一是逐级分解，明确责任主体；二是分解为各项子目标，以支撑更大目标的实现；三是分解为各年度目标，以掌握目标完成的进度。目标分解实现了五年规划与学校日常管理的有机衔接，能够将五年规划中的目标任务融入学校中心工作，破解发展规划与常态管理“两张皮”的问题。以“十二五”规划、“十三五”规划为例，学校对“十二五”规划涉及的学科建设、队伍建设、人才培养、科技创新、社会服务、国际合作、条件建设、管理创新和文化建设等9大项共计53个定量指标，“十三五”规划涉及的学科建设、队伍建设、人才培养、科技创新、社会服务、国际合作、条件建设、校园环境、管理创新、党的建设、思政工作、文化建设等12大项共计72个定量指标都进行了分解。这些约束性指标都是未来五年有待考核的重点指标，也是学校必须确保完成的指标，都分别明确了工作分工和责任主体。这种目标分解实现了对五年规划执行过程的数字管理，很大程度上有助于将“学院本位”扭转为“以学校大局为本位”。这种约束性指标的导向性作用，向各学院、各部门传递了学校加强学术治理和综合改革的决心和意向。这种自上而下的信号传递，不仅在单个领域推动了具体工作的改变，更改变了各学院、各部门对学术治理和综合改革之重要性的认识，在整个学校治理工作中产生了外溢性作用。从相关目标的完成情况来看，除了约束性指标之外，“十二五”规划和“十三五”规划中与学术相关的预期性指标也都得以超额完成。

约束性指标作为高校校院关系的重要制度安排，契合了中国高校的科层制组织结构以及学科差异较大的基本校情。一方面，约束性指标赋予了学院较大的自由度，适应了当前中国高校“事权下放”的治理格局，从而极大地降低了学校在处理具体事务时出现信息不对称问题的可能性；另一方面，约束性指标通过将目标绩效考核与学院责任和干部责任挂钩，在“事权下放”的同时又赋予了学校在权力运行过程中的控制抓手，进而构建了一套行之有效的高校治理体系。

（2）目标监测与评估

学校对“十一五”规划、“十二五”规划和“十三五”规划均开展了中期检查评估。中期检查评估聚焦以下三方面内容：一是规划所设目标任务的执行进度以及指标的科学性、合理性；二是规划实施过程中存在的主要问题及其原因分析；三是规划需要调整的内容以及下一步发展思路和措施。检查评估坚持全面与重点、定量与定性、检查与指导相结合的原则。这种监测与评估方式保证了学校对五年规划执行的全过程监控，也实现了责任分担和压力传递。

（3）目标绩效考核

学校建立了约束性指标考核制度。将约束性指标纳入各学院、各部门事业发展综合评价和绩效考核，并将人才培养、队伍建设、学科建设指标纳入对各学院领导干部的政绩考核。约束性指标是最低层次的、要求务必完成的硬指标，在指标体系中处于核心位置；预期性指标是期望实现的、有一定弹性空间的软指标，在指标体系中所占的比重较小，但完成程度能够体现出不同执行组织执行能力的差异[7]。考核方式兼顾了结果和过程。学校将考核结果作为对学院领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据，实行绩效问责制。对考核结果为“完成”和“超额完成”的学院，进行表彰奖励。对考核结果为“未完成”的学院，其领导干部不得参加年度评优。从指标完成情况看，从“十一五”规划到“十三五”规划，约束性指标的完成情况最好。如果进一步考虑到约束性指标中有很大一部分本身属于学院积极性较弱的指标，那么可以发现行政压力在保障学院按照学校的意愿完成目标的过程中起到了重要作用。学校在约束性指标的设置中，不仅大体明确了指标的具体要求，而且设定了相关牵头部门。而学院在五年规划的具体执行过程中，也基于岗位职责分工明确了相应指标的牵头领导，与学校相关部门协调一致。

由此，在学校和学院的层级压力之外，形成了一种“条条相通”的目标协调机制。除了学校对于学院的直接要求和控制之外，学校相关部门也可以在上下级之间开展相关业务指导和考察监督，这样就形成了一个在专项领域“全校一盘棋”的总体规划实施格局。学校有效降低了信息成本，学院则一定程度上避免了各自为政、以邻为壑的风险。这在外部性较强的学科领域尤为重要。WN大学事业发展“十四五”规划体系与责任单位如表6所示。

四、院校规划目标耦合的挑战

高校五年规划中，学校以压力型政治为导向，以纵向行政发包和横向晋升竞争为手段，将整体性的学校统合组织结构和个体性的学院分散实施有机结合[9]，保证了规划目标在学校与学院之间的耦合，这在一定程度上解释了中国高校特有的校院关系。然而，在“耦合”的情况之中，也存在一些“碎片”，这些“碎片”体现为学院对学校规划的选择性执行和策略性应对上。

（一）学院倾向于在容易看见“成绩”的方面“层层加码”

综合来看，现有的实证研究显示，“层层加码”的工作方式的确对推动学院事业发展发挥着相当重要的作用，但其消极后果也是明显的，特别是在学术领域。一段时期以来，一些学院急功近利，片面追求学术成果的数量增长，甚至以手段代替目的，忽视发展条件限制，忽视长远目标规划。在以“学术GDP”为中心的政绩观主导下，一些学院过于追求学术生产的速度和规模，对“层层加码”的做法习以为常或熟视无睹；一些学院追求数字的光鲜，注重短期效应，重速度、轻质量，搞“政绩工程”和“面子工程”。对于学院而言，师资队伍、科技创新等领域所取得的发展成绩，在全校范围内相对容易被看见，而能够被“看见”，则意味着在学院之间的竞争中能够获得比较优势，从而争取到更多资源。因此，可以看到，从“十一五”到“十四五”，WN大学学院事业发展五年规划中，师资队伍、科技创新的指标数平均值相对学校事业发展五年规划中对应指标数的占比分别从88.3%上升到127.6%、84.3%上升到130.4%。这反映了学院之间“政治锦标赛”所带来的竞争压力，可谓“逆水行舟，不进则退”。究其原因，扭曲、异化的政绩考核评价机制是主因。在自上而下的分层级“压力型体制”[10]下，“层层下指标，逐级抓落实，签订责任状，分级去考核”是高校校院上下级关系的形象写照，对学校所下达任务和指标的完成情况成为评价学院和领导个人“政绩”的主要标准，并与学院的资源获取和干部的升迁荣辱“挂钩”。在传统决策体制对发展规划及目标的合理性缺乏统领，学院、部门之间各自为政的前提下，“层层加码”成为体现政绩效果的必然追求，而这会加重“指标化”办学倾向，甚至出现“没有发展的增长”这一悖论现象[11]。

（二）学院倾向于在不易看见“成绩”的方面“层层减码”

规划制定是发生在多层级之间的互动行为。基于学校和学院之间的信息不对称、学院的经济理性动机，以及学校对学院激励不足等原因，学院在规划制定过程中往往会与学校展开“层级博弈”，即校院双方既存在权责大小、任务轻重等方面的客观差异，也存在政治目的、政治利益等方面的主观差异，校院双方在规划过程中对行政压力的承受能力以及制度空间的把握程度各不相同，这些差异导致本应具备统一性、从属性和整体性的校院双方在面临规划目标问责、监督与考核时，体现出个体性、自主性和博弈性特征，进而生成“层级博弈式”避责机制[12]，并导致“科层耗损”。这种“科层耗损”用通俗的语言来讲，就是规划制定的“层层减码”。通过“层层减码”，可以为未来的规划执行提供数量上“层层缩水”、质量上“层层打折”、力度上“层层衰减”、手段上“层层变通”等便利，从而为学院与学校的博弈预设下有利于学院自身的“伏笔”。这一点特别明显地体现在制度变革、资源配置等不易看见“成绩”的战略性指标方面。从“十一五”到“十四五”，WN大学学院事业发展五年规划中，制度变革、资源配置的指标数平均值相对学校事业发展五年规划中指标总数的占比仅分别从1.9%上升到2.3%、0.6%上升到0.9%，始终不高。

中国高校的治理模式并不是所谓的“碎片化”威权主义，虽然在事权上高度分权，但是学校始终保障了办学的主要目标和方向。中国高校的“耦合”式校院关系尽管面临一些挑战和问题，但学校通过政治引导机制和行政压力机制对学院实行目标治理，有效协调了学校层面的统一性与学院层面的多元性之间的矛盾，确保了校院双方在大方向上保持一致。

参考文献

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[11]黄宗智.长江三角洲小农家庭与乡村发展[M].北京：中华书局，2000：427．

[12]彭茜，姚锐敏.行政压力和制度空间双重作用下基层官员的“层级博弈式”避责行为[J].甘肃行政学院学报，2021（4）：48-59.

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排版 | 王新雨

审核 | 方士心

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